A participação de terceiros em processo administrativo

E a saga continua...

.... a participação de terceiros em processo administrativo*

O presente texto surgiu no contexto da simulação de Contencioso Administrativo e Tributário no âmbito da simulação de julgamento que já é hábito ser sugerida aos alunos de 4º ano. Este ano, em termos muito sucintos, estava em causa a emanação por parte do Ministério da Agricultura e do Mar de uma Portaria que limitava o número de animais e imponha uma série de condições para a sua posse. O Autor, que tinha uma diversidade de animais numa fracção autónoma, reagiu contra a legalidade dessa mesma Portaria, não tendo os seus vizinhos sido admitidos a juízo devido à inobservância de um interesse próprio paralelo ao do réu (Ministério da Agricultura e do Mar). Dessa decisão, cabe demonstrar a legitimidade da intervenção de terceiros em processo administrativo.

Face aos actuais modos de actuação típica da Administração Pública, bem assim, dos destinatários dos efeitos dessas actuações, as relações jurídicas administrativas apresentam uma configuração que, graficamente, bem se podiam assemelhar à teia de uma aranha. O procedimento administrativo baseado numa estrutura bipolar caiu da teia e agora o que está ao centro dela é uma pluralidade de conexões jurídicas que se estabelece entre uma diversidade de sujeitos, na qualidade de titulares de interesses colidentes com aqueles que se visa apreciar na lide processual[i].

Assim, a extensão dos pólos subjectivos presentes no procedimento, cujos interesses e posições jurídicas se intersectam reciprocamente e influam a decisão a proferir, é a forma correcta de assegurar o  acesso ao direito e de tutela  jurisdicional efectiva inerentes a um Estado de Direito Democrático[ii].  A verdade é que a protecção dos direitos fundamentais não pode alcançar uma verdadeira efectividade se não for acompanhada por garantias processuais que permitem a defesa dos interesses ou posições quando estes estão a ser discutidos em juízo[iii].

Considerar a intervenção de outros sujeitos[iv] no procedimento administrativo quando os seus interesses ou posições jurídicas se encontram em conexão ou em colisão com outros que se apresentam em juízo é reconhecer que não se consegue alcançar a definitividade da litigância quando fora da lide se encontram posições juridicamente tuteláveis[v]. Deve-se considerar estes sujeitos como todos aqueles que, embora não tenham sido destinatários imediatos de uma certa forma de actuação administrativa, não deixam de ver a sua posição jurídico-subjectiva afectada[vi].

Assim, à Administração Pública cabe a tarefa de proceder à adequada composição dos interesses privados  conflituantes, carreando para o processo os interesses abrangidos pelo objecto da decisão administrativa[vii].

A dificuldade que surge ao nível de contencioso administrativo diz respeito à concretização do acesso à jurisdição administrativa por estes  sujeitos, isto é, a dificuldade está em saber de que forma podem eles intervir no processo e a que título,  questão que importa não descurar quando a protecção e concretização dos direitos de determinado indivíduo no âmbito das relações multilaterais, muito dificilmente, se poderá fazer sem a restrição dos direitos de outro particular[viii] .

A reforma do contencioso administrativo teve o mérito de aproximar as regras do procedimento administrativo das regras do processo civil, tendo-se assistido à introdução do princípio da oralidade, contraditório e de igualdade das partes [ix]/[x], o que consubstanciou uma importante modificação nos hábitos processuais até então praticados[xi].

Do ponto de vista processual, a acesso à jurisdição por terceiros também se apresenta vantajosa. Assim, se consegue a definitividade da resolução da situação conflitual, procurando-se evitar o acesso aos tribunais com base na mesma questão de facto e de direito e se consegue que os efeitos do caso julgado garantam a estabilização e pacificação das relações sociais.

O regime processual das relações jurídicas poligonais, se não é convincente face à nossa ordem jurídica, merece  uma viagem pelo direito comparado. O ponto de chegada é a ordem jurídica alemã[xii] e a italiana[xiii], as quais admitem, com razoável amplitude, a participação de terceiros no procedimento administrativo. A grande ilacção que se retira de um regime como este é que o grande segredo das relações multipolares procedimentais tem como pedra angular a relação que se estabelece entre a Administração e o destinatário do acto no qual o procedimento vai culminar. No dizer de FRANCISCO PAES MARQUES, atendendo-se aos vários pólos que no seio da relação litígiosa se formam consegue-se que a relação jurídico-administrativa não fique espartilhada pela dicotomia estabelecida entre sujeito directamente lesado vs. Administração Pública.[xiv]

Considera-se esta solução como a mais adequada, pois, para além de eliminar as dificuldades de distinção (artificial!) entre interesses legalmente protegidos e direitos subjectivos[xv], é a solução que melhor dá guarida aos preceitos constitucionais de tutela jurisdicional e efectiva dos direitos dos particulares[xvi].

A lei portuguesa, no entanto, não contém disposições como a alemã ou a italiana,  mas contém disposições com alcance similar ao fazer referência, em inúmeras disposições do CPTA,  aos conceitos de interessados e de contra-interessados[xvii], ou seja, pelo menos o legislador administrativo português reconheceu que, a par do réu e do autor, há-de poder estar presente em juízo uma terceira parte.

Para certo sector da doutrina[xviii] a intervenção desta terceira parte na acção administrativa encontra-se condicionada pela intensidade ou necessidade de tutela das suas posições jurídicas face à acção principal.

Esta visão gradativa dos interesses em presença é, contudo, inverossímil[xix] pois que se traduz numa desigualdade no acesso à acção quando o resultado da decisão possa, ainda que em termos mediatos, influir na manutenção e estabilidade das situações e posições jurídicas de tais terceiros.

Crê-se que FRANCISCO PAES MARQUES trata o problema como ele tem de ser tratado ao defender que a Administração tem de comunicar o início do procedimento aos sujeitos cujos direitos possam ser lesados pelos actos a praticar ao longo do mesmo, impendendo sobre a autoridade administrativa um dever de indagação multipolar[xx] acerca de todos os sujeitos com interesse na lide[xxi]. O objectivo é, essencialmente, o de impor à Administração a descoberta e ponderação de todas as dimensões de interesses que se ligam com a decisão a produzir. [xxii]

A fragilidade deste entendimento (segundo a qual, em muitos casos, existe uma impossibilidade de determinação apriorística daqueles que podem ser considerados destinatários das medidas) não procede se substituirmos o critério da identificação dos destinatários pelo critério da determinação da fonte da actuação administrativa, proposto pela doutrina alemã. Com base neste critério, o importante não é notificar o vizinho A, B ou C do vizinho que requereu a licença de construção (por exemplo) mas antes ter em conta que, com base na determinação pela fonte, ficam legitimados a aceder ao processo todos aqueles que se constituam a posição jurídica de vizinho.

Uma nota cabe acrescentar para se isentar de dúvidas que, ou se estará perante a titularidade de verdadeiras posições jurídicas substantivas e, então, não se assistirá à intervenção de uma terceira parte com o cunho que ao longo desta exposição se defende (mas antes a presença de partes no procedimento[xxiii])  ou estaremos perante prerrogativas que o legislador decide reconhecer aos cidadãos cujas posições estão sob a mira de uma decisão susceptível de modificar o seu conteúdo, isto é,  actos cujos efeitos se hão-de repercutir não apenas na esfera do seu destinatário directo, mas também na esfera de outros sujeitos.

Mas, então, por que razão uns são considerados destinatários do acto e outros não, embora os efeitos produzidos, ainda que reflexamente, os possam afectar?

A resposta está em saber que o acto administrativo deve ser entendido como um instrumento de que a Administração se serve para executar o mandato de conformação multipolar[xxiv]. Caso se verifiquem as circunstâncias normativamente previstas, todos os sujeitos compreendidos no programa normativo multipolar devem fazer parte do âmbito subjectivo do acto administrativo, intervindo no processo com essa legitimidade[xxv]. Quando, embora lesados mas não façam parte do programa de conformação multipolar a estes sujeitos deve ser reconhecida a possibilidade de acesso ao processo administrativo em sede de litisconsórcio passivo ou activo ou ainda por mera adesão[xxvi].

Ainda do ponto de vista da tramitação processual, atente-se no disposto do artigo 1.º CPTA, segundo o qual, o processo nos tribunais administrativos rege-se (...) supletivamente pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações. Retira-se desta disposição que, tal como é referido em anotação ao Código do Processo dos Tribunais Administrativos, o Direito Processual Administrativo tem como finalidade primeira interesses de natureza substantiva (....) e, continuam os mesmos Autores, a interpretação e aplicação das regras e princípios da lei processual administrativa não se lida, em princípio, com as preocupações e exigências inerentes à realização dos interesses públicos administrativos, mas sobretudo com as preocupações e os interesses subjacente à tutela jurisdicional efectiva[xxvii]. Ora assim, a principal preocupação do contencioso administrativo não deve deixar de ser a garantia da tutela jurisdicional efectiva, procurando dirimir os interesses colidentes dignos dessa protecção. Atente-se ainda no facto de a supletividade  referida no artigo 1.º CPTA relativamente à aplicação da lei processual civil consubstanciar  uma subsidiariedade disfarçada[xxviii], o que significa que só na falta de disposição aplicável dentro de todo o ordenamento processual administrativo e mediante a impossibilidade de integração de lacunas com recurso a ele, é que as disposições processuais civis poderão ser aplicadas. A consequência daqui resultante não pode ser outra senão  interpretar a intenção legislador ao prever um regime como este que as formalidades e exigências do (novo) processo civil devem ceder perante a necessidade de assegurar  a tutela jurisdicional e efectiva e a boa decisão da causa com recurso ao direito administrativo substantivo.

Do ponto de vista metodológico este é o entendimento que se afigura como o mais adequado. Com efeito, sempre que um administrado se considere lesado nos seus direitos, a lei reconhece-lhe legitimidade activa para fazer valer os seus direitos e interesse em juízo.[xxix]

Um nota para dizer, com FRANCISCO PAES MARQUES, que o acto administrativo multipolar se adequa ao conceito de acto administrativo tal como é fixado no art. 120º CPA, verificando-se igualmente as características da individualidade associadas a esta forma de actuação administrativa[xxx]. E, quando não se consiga detectar os sujeitos que reflexamente sairão afectados por uma decisão dirigida a outrem a situação deverá ser resolvida com recurso aos direitos colectivos e difusos[xxxi].

É defensável o entendimento de que as exigências de determinação subjectiva do acto administrativo multipolar possam variar consoante o grau de tensão existente entre a estrutura do programa normativo multipolar e a situação conflitual subjacente ao plano fáctico-material.  Mas, em todo o caso, incumbe sempre à Administração a  obrigação de indagação[xxxii], identificando, com base na situação abstractamente configurada,  aqueles que  perfilam como titulares de interesses opostos face da decisão administrativa a adoptar.

Como explica VASCO PEREIRA DA SILVA, o alargamento dos direitos subjectivos num Estado que prima pelos direitos fundamentais reconhecidos aos seus cidadãos, obriga a considerá-los como sujeitos das ligações administrativas outros sujeitos que não apenas aqueles a quem são aplicáveis normas ordinárias de cariz indiscutivelmente subjectivo ou destinatários imediatos dos actos administrativos.[xxxiii] Segundo ainda o Autor, a opção do legislador pela nomenclatura contra-interessados é infeliz, embora esta expressão seja um passo em frente na consciencialização da importância da intervenção de terceiros como partes na lide processual.

Em jeito de primeira  nota final, nunca é demais dizer que na resolução dos conflitos jus-administrativos caracterizados por uma pluralidade de pólos, devem estar presentes todos aqueles que apresentem um interesse na causa, de acordo com os princípios conformadores da actividade administrativa  e de maneira a que as soluções a encontrar atendam à valoração dos interesses em presença.

            Em jeito de segunda nota final dizer que, quanto à aplicabilidade das disposições processuais civis que disciplinam o tipo de interesse para que a parte tenha legitimidade para fazer parte da acção[xxxiv], dizer que a convocação de tais disposições sempre pressupõe, assim o afirma o artigo 1.º CPTA, que sejam objecto das adaptações que se mostrem necessárias para as harmonizar com as necessidades  práticas do processo administrativo e com os valores e tradições fundamentais específicos do seu regime[xxxv]. É esta necessidade de harmonização que pode conduzir, inclusivamente, à sua subsequente desconvocação quando a aplicação da norma processual civil se mostre incompatível com as referidas necessidades. Será certamente este o caso quando exista um interesse merecedor de tutela (ou, pelo menos, apreciação jurisdicional) e as normas processuais civis de cada modalidade de intervenção o desconsiderarem.

Ângela Cunha Carvalho

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* O presente texto encontra-se, por opção própria, em desacordo com o novo regime ortográfico da Língua Portuguesa. 

[i] No dizer de Mafalda Carmona,  O Acto Administrativo Conformador de Relações de Vizinhança, pp. 253, face modelo actual de actuação de Administração Pública, não encontramos apenas um particular ou vários particulares dotados de interesses idênticos  (...). A multicomplexidade da atuação administrativa não se resume à multilateralidade subjectiva, compreendendo também as vertentes da multifinalidade e da multimaterialidade do acto administrativo. Atente-se no Direito do Ambiente, considerado o ramo de direito paradigmático onde estas situações têm lugar.

[ii] Art. 20.º e 268.º CRP. Vide, sobre a tutela jurisdicional e efectiva, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas de Reforma do Contencioso Administrativo, pp. 84.

[iii] J.J Gomes, Relações Jurídicas Poligonais, Ponderação Ecológica de Bens e Controlo Judicial Preventivo, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 1

[iv] O recurso à expressão sujeitos não é feito sem malícia. O objectivo deste texto não é destrinçar a diferença substantiva entre interesses legalmente protegidos e direitos substantivos, conforme se comprovará mais adiante. Contudo, acerca desta distinção, Vide, O Interesse como condição de legitimidade no recurso directo de anulação, in Estudos de Direito Público, 1974, pp. 219 ss. O estudo procede um anterior, Sobre o problema da legitimidade das partes no contencioso administrativo português, publicado originariamente em O Direito, nº 65.º

[v] Casos paradigmáticos desta situação são aqueles como o que foi decidido por sentença de 15-03-91, no 8º Juízo Cívil do Porto, Processo Sumário nº 6143, 1º Secção, onde se discutiu a existência de trinta e oito cães e alguns felinos que co-habitavam com a respectiva proprietária numa fracção autónoma, tendo sido esta condenada a reconhecer aos autores que o seu direito ao descanso, ambiente a qualidade de vida, estavam a ser seriamente violados com a emissão constante de latidos, odores e ruídos produzidos pelos cães ali instalados e no pagamento de uma indemnização no montante de 550 000$ pelos danos causados.

[vi] Neste sentido, Francisco Paes Marques, Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico- Políticas apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2003.

[vii] Neste sentido, Reis Novais, Direitos Fundamentais e Justiça Constitucional em Estado de Direito Democrático, pp. 74. Nas palavras do A., os direitos fundamentais constitucionalmente consagrados dirigem-se às relações entre particulares e os poderes públicos (...) estes [os poderes públicos] para além do dever a que estão adstritos de os respeitarem, estão vinculados constitucionalmente a criar condições para a sua realização e efectivação, incumbindo-lhes a tarefa de os proteger contra quaisquer ameaças , incluindo as que resultem da actuação de outros particulares.

[viii] Acerca desta problemática, Vide Mafalda Carmona, O acto administrativo com efeito conformador de relações jurídicas entre particulares, dissertação de  mestrado em Ciências Jurídico-Políticas apresentada à Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, 2003.

[ix] Notando estas aproximações, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Grandes Linhas de Reforma do Contencioso Administrativo, pp. 108.

[x] Atente-se no disposto no art. .1º e 10.º/8 CPTA , que permitem a aplicação das regras do CPC.

[xi] A título exemplificativo desta mudança, deve ser recordado que antes a oralidade quase não tinha lugar em procedimento administrativo, desenvolvendo-se este, quase que exclusivamente, com base nas peças processuais escritas pelas partes.

[xii] Cfr. 4§13 VwVfG – este preceito previu expressamente a possibilidade de intervenção de terceiros no procedimento administrativo, permitindo a inclusão  de outros sujeitos não referidos nos números 1, 2 e 3, cujos interesses possam encontrar-se em conexão com o objecto do procedimento principal.

[xiii] O art. 7.º da Lei 241/90 dispõe que são participantes no procedimento administrativo aqueles sujeitos que sejam detentores de interesses contrapostos aos do destinatário do acto. Também o art. 9º da mesma lei, estipula que qualquer sujeito, titular de interesses públicos ou privados pode intervir no procedimento se se verificar um prejuízo decorrente da adopção de um determinado acto administrativo com efeitos potencialmente lesivos.

[xiv] Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, pp.96

[xv] No sentido de que esta distinção não faz sentido, Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, tratando todas as posições substantivas de vantagem dos privados perante a Administração como direitos subjectivos.

[xvi]  Na Exposição de Motivos do CPTA escreveu-se que o imperativo constitucional de assegurar a justiça administrativa impõe que se proporcione  a quem dela necessita uma tutela jurisdicional e efectiva, ao mesmo tempo que se exige que os administrados, para além de poderem obter dos tribunais administrativos o reconhecimento dos seus direitos ou interesses, possam ter direito à determinação da prática dos actos a que haja lugar.

[xvii] Cfr. art 9.º/2, 57.º, 78.º/2/f), 89.º/1/f) CPTA. O art. 55.º/1 a)  CPTA estipula como critério de legitimidade processual activa a titularidade de  um interesse pessoal e directo. Cumpre assinalar que este critério é especial em relação ao critério geral fixado pelo art. 9.º/1 a), o qual se vai traduzir, inevitavelmente no alargamento legitimidade activa no processo administrativo.

[xviii] Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo – Comentado, pp. 273.

[xix] No mesmo sentido, Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, pp. 55

[xx] Esta exigência de identificação dos interessados, como nota António de Araújo, o Código de Procedimento Administrativo e a Participação dos Administrados, in Revista do Ministério Público, 1993, p. 27, não poderá aplicar-se aos titulares dos direitos difusos, os quais não são, por natureza, identificáveis.

[xxi] A falta de comunicação aos interessados do início do procedimento terá como consequência a anulabilidade do acto final, segundo disposto no art. 135.º CPA.

[xxii]Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo – Comentado, pp. 308.

[xxiii] Estes sujeitos são titulares de direitos subjectivos, então não poderão ser considerados terceiros no sentido de serem estranhos à acção, antes actuando como verdadeiras partes em litígio e em defesa dos seus próprios interesses.

[xxiv] Expressão de Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo.

[xxv] Art. 9.º e 40.º CPTA.

[xxvi] Litisconsórcio uma vez que há unicidade do pedido e a acção pode ser proposta por todos ou contra todos os interessados – art. 32.º NCPC; A intervenção do litisconsorte pode ainda ser efectuada, nos termos do art. 312.º e 313.º NCPC, por mera adesão. A importância destas intervenções encontra-se no art. 316.º/1 NCPC ao dispor que ocorrendo preterição de litisconsórcio necessário, qualquer das partes pode chamar a juízo o interessado com legitimidade para intervir na causa, seja como seu associado, seja como associado da parte contrária.

[xxvii] Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, pp. 97.

[xxviii]  Segundo a anotação ao art. 1.º CPTA, a este propósito, cumpre fazer uma distinção entre os casos de normal aplicação supletiva da lei processual civil, à qual se recorre em caso de defeito de previsão da lei processual administrativa e depois de esgotadas as possibilidades de integração de lacunas desta através dos seus princípios e regimes, daqueles casos em que o legislador administrativo previu mas não regulamentou, convocando expressamente para o efeito a regulamentação correspondente da lei processual civil. No primeiro caso verifica-se uma aplicação supletiva stricto sensu do direito processual civil, no segundo caso, existe uma aplicação subsidiária, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I,  pp. 105.

[xxix] Cfr. 9.º e 40.º CPTA.

[xxx] Contra Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Volume II, pp. 243. Para o A., os actos administrativos com eficácia em relação a terceiros são direccionados erga omnes porquanto são susceptíveis de afectar múltiplos particulares.

[xxxi] A identificação nominal representa um grau máximo de identificação; a mera menção dos interesses dos sujeitos envolvidos na relação jurídica multipolar representa a forma mínima de identificação dos indivíduos ligados à situação conflitual em causa. Assim, António de Araújo, o Código de Procedimento Administrativo e a Participação dos Administrados, in Revista do Ministério Público, 1993, pp. 29.

[xxxii] Cfr. art. 56.º e 59.º CPA.

[xxxiii] Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido.

[xxxiv] Deve-se ter presente que, como principais alterações operadas no âmbito da reforma do processo civil de 2013, se veio restringir significativamente a intervenção de terceiros e correlativamente aumentar os poderes do juiz para rejeitar estas intervenções. Neste sentido, Margarida Paz, Notas esquemáticas sobre o novo regime dos incidentes de intervenção de terceiros no novo CPC, in O Novo Processo Civil – Contributos da doutrina para a compreensão do novo Código de Processo Civil.

[xxxv] Mário Esteves de Oliveira, Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, pp. 106.