O contencioso pré-contratual / impugnação pré-contratual

A impugnação pré-contratual consiste numa evolução do contencioso pré-contratual, após a reforma de 2002. Antes da reforma as decisões proferidas em sede de contencioso pré-contratual eram morosas e tardias, chegando já depois da execução do contrato. Era por isso necessário a obtenção de uma decisão definitiva pela via judicial num curto tempo.

A impugnação pré-contratual insere-se nos processos urgentes a par com a impugnação eleitoral e com as intimações para protecção de direitos liberdades e garantias, e a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões.

Nos processos urgentes está latente a celeridade ou a prioridade de determinados processos principais, uma vez que determinadas questões, em função de determinadas circunstâncias devem obter uma decisão definitiva pela via judicial num curto tempo.

A consagração da impugnação pré-contratual como processo autónomo e urgente deriva da necessidade de assegurar os interesses públicos e privados no que concerne à transparência e concorrência, protegendo adequadamente os interesses dos candidatos à celebração dos contratos com as entidades públicas, bem como assegurar a estabilidade dos contratos depois de celebrados, dando protecção aos interesses públicos em causa, bem como evitar a celebração de contratos que contenham vícios de formação.

O âmbito de aplicação deste meio processual está limitado aos procedimentos administrativos tendentes à celebração de contratos de empreitada e de concessão de obras públicas, bem como de prestação de serviços e de fornecimento de bens (100º/1 Código Procedimento dos Tribunais Administrativos, doravante CPTA).

A impugnação pré-contratual tem por objecto os actos administrativos relativos à formação dos contratos em sentido próprio, o programa do concurso, o caderno de encargos e qualquer outro procedimento de formação dos contratos (100º/2 CPTA). Se o contrato for entretanto celebrado o objecto do processo pode ser ampliado à impugnação do próprio contrato, como acontece nos procedimentos cautelares em relação à ampliação do processo (132º/6 CPTA).

Alguma doutrina defende (nomeadamente VIEIRA DE ANDRADE E ANA CUNHA) que se devem admitir sentenças condenatórias no âmbito da impugnação pré-contratual, á semelhança da impugnação eleitoral (97º/2 CPTA) como decorrência do espirito da reforma de 2002 e do Direito Europeu, assim como a conveniência da concentração da apreciação global de uma relação jurídica administrativa controvertida. Também admitem a cumulação de pedidos em determinadas situações como nos casos de omissão, indeferimento ou recusa ilegal a contratar. Nestes casos apesar de o particular intentar acção de impugnação pré-contratual, pretende verdadeiramente a condenação da Administração.

Segue agora uma breve análise dos pressupostos processuais: competência do tribunal, legitimidade e tempestividade /oportunidade.

O tribunal competente para apreciar esta causa é o Supremo Tribunal Administrativo nos casos previstos no artigo 24º/1, a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), e para os restantes casos são competentes os tribunais de círculo.

Tem legitimidade activa quem se sentir lesado pelo acto administrativo pré-contratual, e tem legitimidade passiva a entidade pública ou o ministério que tiver praticado o acto. Neste tipo de acções costuma haver contra-interessados, por conseguinte o pedido deve ser dirigido também contra os outros envolvidos no procedimento pré-contratual (10º CPTA).

O prazo para intentar esta acção é de um mês, a contar da notificação do acto aos interessados, ou se não existir, do seu conhecimento (101º CPTA). Se houver impugnação administrativa necessária (99º DL59/99, 2 de Março), ainda admitida para o contrato de empreitada de obras públicas, em caso de omissão da decisão administrativa sobre a impugnação, o prazo mantem-se, um mês a contar a partir do termo do prazo legal para a decisão.

A tramitação da impugnação segue segundo o modelo da acção administrativa especial, com as devidas adaptações que se prendem com a celeridade dos processos urgentes. Assim há a possibilidade de o juiz optar, por iniciativa própria, ou a pedido das partes, por uma audiência publica sobre a matéria de facto e a matéria de direito, onde as alegações das partes serão orais e a sentença e ditada logo após o termo da audiência (103º CPTA). Outras especificidades prendem-se com o facto de só serem admitidas alegações no caso de ser requerida ou produzida prova na contestação (102º/2 CPTA), os vários prazos são encurtados (102º/3 CPTA), e é admitida a possibilidade de modificação subjectiva da instância que ocorre no caso de ampliação do objecto da impugnação do próprio contrato, como forma de conceder tutela jurisdicional adequada ao autor (103º/4 CPTA), e no caso de no decurso do processo judicial, o tribunal verificar que existe uma impossibilidade absoluta de satisfazer os interesses do autor (por exemplo, o autor tinha sido ilegalmente preterido na adjudicação do contrato), o tribunal transforma o pedido de impugnação num pedido de indemnização pelos prejuízos causados ao autor em virtude do acto impugnado (102º/5 CPTA). O valor da indemnização deve ser obtido por acordo das partes, caso tal não suceda, cabe ao tribunal fixar esse valor (45º/3 e 4 CPTA).

 

Bibliografia:

CAUPERS, JOÃO, in Introdução ao Direito Administrativo, 7º Edição, Âncora Editora, 2003

ALMEIDA, MÁRIO AROSO, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4º edição, Almedina, 2005

ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA, in A Justiça Administrativa (lições), 8º Edição, Almedina, 2006

MARGARIDA OLAZABAL CABRAL Processos urgentes principais: em especial, o contencioso pré-contratual, in Cadernos de Justiça Administrativa, Nº 94 (Jul-Ago. 2012