Os
poderes do Ministério Público no contencioso administrativo
De acordo com o artigo 219.º n.º 1 da Constituição da República Portuguesa
(CRP) o Ministério
Público (MP) é o órgão do Estado que, gozando de estatuto próprio (EMP)[1] e autonomia[2]
nos termos da lei, está incumbido de representar
o Estado e defender os interesses que a lei determinar bem como, com respeito
dessa autonomia e estatuto, participar na execução da política criminal
definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo
princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
É constituído por magistrados responsáveis e hierarquicamente subordinados
(artigo 219.º n.º 4 da CRP e artigo 76.º n.º 1 do EMP), cuja gestão e
disciplina cabe à Procuradoria-Geral da República, presidida pelo
Procurador-Geral, e que compreende o Conselho Superior do Ministério Público
(artigos 219.º n.º 2, 4 e 5, e artigo 220.º CRP).
Perspectivado
constitucionalmente como um órgão do Estado que deve na sua actuação reger-se
por critérios de legalidade estrita no quadro das funções que a lei lhe
atribui, a intervenção do MP no contencioso administrativo tem de ser analisado
com referência às normas do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
(ETAF) e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) que se lhe
reportam, tendo presente o respectivo enquadramento constitucional e funcional
delineado pela CRP e pelo EMP, ou seja, analisando as competências que lhe são
atribuídas visando, directa ou indirectamente, tutelar a legalidade democrática
através de uma actuação caracterizada pela imparcialidade e pela objectividade.
Sendo
a observância da legalidade a essência da actividade do MP e, mesmo, a sua função
nuclear, e não esquecendo a vasta área de competências que lhe são actualmente atribuídas
(ou podem vir ainda a ser atribuídas[3])
nas diversas jurisdições, alguns autores[4]
caracterizam o MP pela sua polifuncionalidade,
exactamente em atenção à diversidade de áreas onde tem intervenção e na
diversidade de funções que lhe são atribuídas. Esta diversidade de funções e de
regimes do MP resulta da sua função nuclear de defesa da legalidade e tem um
carácter transversal a toda a ordem jurídica.
Mas,
considerada essa mesma diversidade de áreas jurídicas onde actua, cada uma
delas apelando a um regime de intervenção específico tendo em atenção os interesses
e valores que ali se tutelam, é evidente que, a fim de lhe permitir uma
adequada capacidade de resposta, terá a lei de atribuir ao MP uma diversidade
de meios jurídicos e uma correspondente adaptação organizativa adequadas a
permitir que este prossiga os seus fins.
O
CPTA em consonância com os documentos legislativos já citados, consagrou
soluções que se afastam do modelo tradicional de intervenção processual do MP e
sobre as quais nos debruçaremos de seguida.
As
áreas de intervenção do MP e os poderes que ali lhe são atribuídos enquadram-se
num modelo de justiça administrativa próximo do modelo processual subjectivista
(que visa principalmente a efectiva protecção dos cidadãos face à actuação da
administração, ou seja, o denominado modelo “alemão”), não obstante ser
possível identificar um considerável número de características de um modelo
objectivista (onde o objectivo principal da justiça administrativa é a
fiscalização da legalidade da actuação da administração, ou seja, o denominado
modelo “francês”).
São
assim atribuídas ao MP as seguintes funções:
a) A acção pública administrativa
Segundo
o professor Sérvulo Correia[5] a acção pública consiste no poder de agir em
juízo administrativo, titulado por um órgão do estado ou de outra pessoa
colectiva inserida na administração, dirigido à obtenção da pronúncia jurisdicional
de mérito sobre uma pretensão de repressão da violação da legalidade
democrática numa situação determinada e concreta ou devida à actividade
normativa da administração, não constituindo sinónimo de poderes processuais do
Ministério Público.
Opinião
diferente parece ser manifestada por Francisco Narciso que, depois de realçar
que a acção pública é o principal elemento objectivista da justiça
administrativa na medida em que será através do seu exercício pelo MP que a
legalidade administrativa é processualmente defendida sustenta que a acção pública
consiste na utilização por iniciativa própria do MP dos meios processuais
previstos na justiça administrativa em defesa directa da legalidade. O titular
da acção pública é o MP, embora reconheça, outras entidades possam excepcionalmente intentar esse tipo de acções[6].
De
qualquer forma parece ser indiscutível que o exercício da acção pública se
afirma como um dos corolários em que se exprime o objectivo da defesa da
legalidade atribuída ao MP, encontrando esta faculdade a sua sede legal nos
artigos 62.º n.º 1 e 104.º n.º 2 do CPTA.
Assim,
enquanto titular da acção pública, a lei confere ao MP iniciativa processual,
traduzida em legitimidade activa a fim de:
·
No
âmbito da acção administrativa especial, impugnar actos administrativos (artigo
55.º n.º 1 al. b)), impugnar normas (artigo 73.º n.º 3) ou solicitar a
declaração da sua ilegalidade (artigo 77.º) bem como pedir a condenação da
administração na prática de acto devido (artigo 9.º n.º 2 e artigo 68.º n.º 1
al. c)[7]).
·
No
âmbito da acção administrativa comum, efectuar pedidos relativos à validade e à
execução dos contratos (artigo 40.º n.º 1 al. b) e n.º 2 al. c)), pedir a
condenação da administração à adopção ou abstenção de comportamentos no âmbito
da tutela preventiva e reintegrativa dos direitos e interesses cuja defesa lhe
está confiada (artigo 37.º n.º 2 alíneas c) e d)).
·
Nos
processos de impugnação de actos intentados por particulares, e nos casos em
que estes tenham terminado por desistência ou outra circunstância própria do
autor, a faculdade de assumir a posição de autor e fazer prosseguir a acção
(artigo 62.º).
·
Prosseguir
a defesa de valores e bens comunitários através de uma acção popular pública (artigo
9.º).
·
Pedir
intimações para o fornecimento de informações, consultas e passagens de
certidões para efeitos da acção pública (artigo 104.º n.º 1 e 2).
·
Recorrer
de decisões jurisdicionais em defesa da legalidade (artigo 141.º) e requerer a
revisão de sentenças (artigo 155.º n.º 1).
·
Interpor
recursos para a uniformização de jurisprudência (artigo 152.º).
·
Requerer
a resolução de conflitos de jurisdição e de competência (artigo 135.º).
·
Pedir
a execução das sentenças e propor ou pedir a alteração ou revogação de providências
cautelares relativamente às acções para que tenha legitimidade (artigos 112.º
n.º 1, 124.º n.º 1 e 130.º n.º 1).
Ao
MP é também conferida uma intervenção acessória[8]
nas acções administrativas especiais instauradas por particulares nos termos do
artigo 85.º do CPTA[9];
para esse efeito, é-lhe entregue cópia da petição e dos documentos que a instruem
com vista a que possa requerer diligências ou pronunciar-se sobre o mérito da
causa (n.º 2). Contudo, a sua intervenção encontra-se reservada aos casos em
que estejam em causa valores constitucionalmente protegidos, tais como a saúde pública,
o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o
património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias
locais (cf. artigo 9.º n.º 2) ou quaisquer outros direitos fundamentais dos cidadãos
ou interesses públicos especialmente relevantes.
Verificado
tal circunstancialismo o MP tem o poder/dever de promover diligências de
instrução e/ou emissão de um parecer sobre o sentido da decisão que o tribunal
deve proferir quanto ao mérito da causa (artigo 85.º n.º 3) e, nos processos
impugnatórios, pode também invocar, em aditamento às mencionadas na petição do
autor, as causas de invalidade que em seu entender também determinem a nulidade
ou inexistência do acto impugnado (artigo 85.º n.º 4), por forma a poderem ser
considerados no teor das contestações e dos documentos relevantes para o
processo (artigo 85.º n.º 5).
Tal
como foi referido atrás, nos casos em que os processos de impugnação de actos
intentados por particulares, tenham terminado por desistência ou outra circunstância
própria do autor, o MP pode assumir a posição de autor e fazer prosseguir a
acção (artigo 62.º).
b) Fiscalização da
constitucionalidade dos actos administrativos
O
MP tem também legitimidade para recorrer para o Tribunal constitucional das
decisões dos tribunais administrativos que recusem ou apliquem normas com
fundamento em inconstitucionalidade ou ilegalidades fundamentais, nos termos do
artigo 70.º n.º 1 da Lei do Tribunal Constitucional. Esta é também uma função
que se integra no conceito amplo de defesa
da legalidade democrática consagrada na CRP (cf. artigos 219.º n.º 1, 280.º
n.º 4 e 5 e 281.º, cabendo neste último caso a legitimidade para o pedido ao
PGR).
Apesar
da matéria se incluir na área administrativa, a competência para a sua apreciação
está excluída do respectivo contencioso quanto à declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral, nos termos do n.º 2 do artigo 72.º do CPTA.
Igualmente
como corolário da ideia de assegurar a tutela da legalidade democrática consagrada na CRP, a lei reafirma o papel
do MP na coadjuvação do tribunal na realização do direito (artigos 219.º n.º 1
da CRP, artigo 1.º do EMP) e que encontra a sua regulamentação no CPTA (artigos
85.º n.º 2, 3, 4 e artigo 146.º).
Este
poder/dever engloba a faculdade de o MP se pronunciar, mediante vista ou
parecer, sobre o mérito da causa, incluindo a arguição de vícios não invocados
pelo impugnante ou mediante o requerimento de alguma diligências instrutórias.
Está circunscrita à defesa dos direitos fundamentais, valores comunitários ou
interesses públicos especialmente relevantes e pode ser exercida nas acções administrativas
especiais iniciadas por particulares.
A
intervenção está limitada a um único momento processual (n.º 3 do artigo 85.º)
mas inclui os poderes de emitir parecer nos recursos jurisdicionais qualquer
que seja o tipo de procedimento desde que estejam em causa, também, direitos
fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente
relevantes.
d) A representação do Estado
Nos
termos do artigo 219.º n.º 1 da CRP e dos artigos 1.º e 5.º do respectivo
estatuto, o MP tem como principal função a representação processual do Estado.
Esta função encontra-se prevista no artigo 51.º do ETAF e no n.º 2 do artigo 11.º
do CPTA nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de
responsabilidade. É, mais uma vez, a defesa da legalidade que está em causa obrigando
a que os interesses patrimoniais do Estado sejam prosseguidos em juízo com observância
dos princípios da objectividade da imparcialidade.
Por
outro lado, por força da actual redacção do artigo 4.º do ETAF, ter-se-á alargado
o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de acções de responsabilidade
extracontratual (al. g) do n.º 1), de acções de contencioso contratual (alíneas
b), e), e f) do n.º 1) e das acções em que o Estado é parte, fazendo deslocar
parte substancial do contencioso do Estado dos tribunais cíveis para os
tribunais administrativos. Desta forma, refere-se estarmos hoje perante um
sistema dualista que se consubstancia no facto de nas acções sobre contratos e
de responsabilidade extracontratual a representação do Estado continuar a ser
assegurada pelo MP (art.11.º n.º 2) ao passo que, nas demais acções (em que, no
caso do Estado, a entidade demandada deva ser o Ministério) a representação do Ministério
é assegurada por um licenciado em direito com funções de apoio jurídico (artigo
10.º n.º 2 e 11.º n.º 2 e 3) [11].
Embora
se afirme que não existe qualquer
conflito (entre esta função e a autonomia do MP) entre a representação dos
interesses patrimoniais do Estado pelo MP e a sua autonomia ou a sua função nuclear
de defesa da legalidade[12],
e justificando a opção legislativa, o Professor Vieira de Andrade[13] defende
não haver justificação para que se
atribua ao MP a representação dos interesses patrimoniais do
Estado-Administração quando essa possa ser assegurada por funcionários dos
serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem para lhe conferir
o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser
prosseguido por órgãos administrativos. Isto
para resolver o conflito virtual entre a autonomia do MP e a representação do Estado
enquanto parte, bem como, nalgumas situações, a dificuldade de conciliação da
defesa da administração com a defesa da legalidade.
e) A representação dos incapazes,
dos incertos, dos ausentes em parte incerta e dos trabalhadores
Esta
é também uma função tradicional do MP relacionada com a defesa da legalidade e
com a tutela do princípio da igualdade e que encontra o seu fundamento também no
artigo 219.º n.º 1 da CRP e nos artigos 1.º (em defesa dos interesses que a lei determinar) e 3.º n.º 1, alíneas
a) e d) do EMP. Esta função tem um carácter social estando relacionada com o princípio
da igualdade.
Em
conclusão dir-se-á que o actual modelo de justiça administrativa estabelece um equilíbrio
entre, por um lado, os poderes de iniciativa e intervenção processuais
atribuídos ao MP pela CRP e pelo respectivo Estatuto e, por outro, ao
respectivo enquadramento num sistema de justiça administrativa que se apresenta
hoje, no plano constitucional, marcadamente subjectivista, desde logo por ser
esta a dimensão que surge constitucionalmente configurada como um imperativo[14],
mas que continua a atribuir-lhe, no contencioso administrativo, importantes
poderes de iniciativa e intervenção processuais (esta intervenção é admitida
com muita amplitude, quer na iniciativa processual alargada, quer em pareceres
sobre o mérito quer na possibilidade de invocação de vícios não invocados pelas
partes) para defesa da legalidade, do interesse público e de bens comunitários
ou valores socialmente relevantes, como a saúde pública, o ambiente, o
urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património
cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.
Assim,
a actuação do MP na justiça administrativa visará essencialmente, por via directa
ou indirecta, a prossecução da legalidade democrática numa actuação pautada quer
pela objectividade quer pela imparcialidade.
[1] O Estatuto do
Ministério Público foi aprovado pela Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro. Viria a ser
depois republicado pela Lei n.º 60/98, de 27 de Agosto e subsequentemente
alterado pela Lei n.º 42/2005, de 29 de Agosto, pela Lei n.º 67/2007, de 31 de
Dezembro, pela Lei n.º 52/2008, de 28 de Agosto, pela Lei n.º 37/2009, de 20 de
Julho, pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro e finalmente, pela Lei n.º
9/2011, de 12 de Abril.
[2] A autonomia de
que o Ministério Público goza em relação aos demais órgãos do poder central,
regional e local, nos termos do seu estatuto, é caracterizada, de acordo com o
n.º 2 do artigo 2.º do EMP pela sua vinculação a critérios de legalidade e
objectividade e pela exclusiva sujeição dos magistrados do Ministério Público
às directivas, ordens e instruções previstas nesta lei. No que concerne à sua
autonomia face á magistratura judicial rege o artigo 75.º n.º 1 do EMP.
[3] Atente-se
no carácter aberto da expressão defender
os interesses que a lei determinar constante do texto constitucional e que,
segundo Joana Amaral Dias, “O papel
do Ministério Público na fiscalização da constitucionalidade”, Revista do Ministério Público, ano 33,
2012, n.º132, p. 225, referenciando Jorge Miranda e Rui Medeiros, está ligada à
intervenção de cariz social para defesa de pessoas cuja debilidade ou
desprotecção careçam de defesa por parte do Ministério Público.
[4] Assim.
COSTA, Maria Isabel F., “O Ministério Público no contencioso administrativo”, Revista do Ministério Público, Ano 28º,
2007, n.º 110, p. 27 e seguintes e NARCISO, Francisco, “O Ministério Público na justiça administrativa”, Revista do Ministério Público, ano 31,
2010, n.º 122, p. 95.
[5] CORREIA,
Sérvulo, “A reforma do Contencioso administrativo e as funções do Ministério
Público”, Separata de Estudos em
Homenagem a Cunha Rodrigues, Coimbra Editora, 2001, p.130.
[6] Ob. Cit. p. 66. Exemplo de outras
entidades que podem interpor este tipo de acção serão os presidentes dos órgãos
colegiais em relação a actos praticados pelo respectivo órgão (cf. a alínea e)
do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA).
[7] Dado que,
nestes casos, a legitimidade do MP se encontra limitada às situações enunciadas
no artigo 68.º 1, al. c), mostra-se indispensável que o dever de praticar o
acto resulte directamente da lei e que esteja em causa a ofensa de direitos
fundamentais, interesses públicos especialmente relevantes ou valores e bens a
que se refere o artigo 9.º n.º 2.
[8] Sobre esta
matéria e as demais competências do MP na jurisdição administrativa veja-se a Circular n.º 11/2012 de 29 de Agosto
de 2012 da PGR - Intervenção do Ministério Público na jurisdição administrativa
– onde se determina que, ressalvado o
âmbito de intervenção no domínio da representação, (i) o Ministério
Público deve propor as competentes acções, nos termos previstos na lei,
bem como intervir acessoriamente, nomeadamente nos termos do artigo 85.º
n.º 2 do CPTA, sempre que estejam em causa direitos fundamentais dos
cidadãos, interesses públicos especialmente relevantes ou algum dos
valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, e que (ii) sem prejuízo da ponderação à luz do artigo
134.º nº 3 do C.P.A., o Ministério Público deve impugnar os actos nulos
por força de disposição legal expressa.
[9] Segundo
ALMEIDA, Mário Aroso de, O novo Regime do
processo nos tribunais administrativo, 2ª edição, 2003, Almedina, p. 236, o
artigo 85.º introduz limitações aos poderes de intervenção do MP, em comparação
com o anterior regime jurídico. No modelo anterior, os autos do recurso
contencioso iam, por duas vezes, com vista ao MP, para que, no início e no
final do processo, este cumprisse o dever de ofício de se pronunciar sobre todas
as questões de legalidade ao passo que actualmente é consagrado apenas um poder
genérico de intervenção ao MP.
[10] Esta função foi
significativamente alterada com a reforma do CPTA designadamente na sequência
do Acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem de 20 de Fevereiro de 1996
(Lobo Machado) em que se concluiu
constituir violação do artigo 6.º n.º 1 da Convenção Europeia dos Direitos do
Homem a emissão de parecer escrito pelo MP sem que fosse assegurado o direito
de resposta por parte do demandante e do Acórdão n.º 345/99 do Tribunal Constitucional
que julgou inconstitucional a norma do artigo 15.º do LPTA que permitia a
intervenção do MP nas sessões de julgamento do STA, com fundamento na violação
do processo equitativo a que se refere o artigo 20.º n.º 4 da CRP.
Embora
reconhecendo que o CPTA adoptou soluções
compatíveis com os parâmetros constitucionais e estatutários das atribuições do
MP, Maria Isabel Costa (ob. cit. p.12)
refere que a solução encontrada procedeu à eliminação do papel do MP enquanto amicus curiae.
[11] Cf. COSTA, Maria
Isabel F., ob. cit., p. 30 e seguintes.
[12] Assim, NARCISO,
Francisco, ob. cit., p. 120.
[13] A Justiça Administrativa, 6.ª edição,
Almedina, p.162.
[14] Cf. ALMEIDA, Mário
Aroso e CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário
ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, p. 26.
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